美国如何扶持页岩油气产业

来源：    发布时间：2013-12-10 22:45:39 

导读： 页岩油气是目前非常重要的非常规能源。不断走高的国际石油天然气价格将使我国页岩油气开发利用逐渐具备经济性，而我国政府即将出台的一系列鼓励页岩油气开发的具体政策，将有助于推动中国页岩油气发展。

     林伯强 厦门大学中国能源经济研究中心长江学者特聘教授

    页岩油气是目前非常重要的非常规能源。不断走高的国际石油天然气价格将使我国页岩油气开发利用逐渐具备经济性，而我国政府即将出台的一系列鼓励页岩油气开发的具体政策，将有助于推动中国页岩油气发展。

    然而，政府需要重视页岩油气开发过程中的环境污染问题，必须建立有效的法律、法规和监督机制，确保环境不要遭到严重破坏。

    美国是目前全球探明页岩气最多的国家，除了储量丰富的优势之外，美国页岩气的成藏条件也非常优越，并且是全球页岩气开采技术最先进的国家。近年来，美国页岩油气产业发展迅猛，全球领先，已成为美国“能源独立”的一个重要方面。

    美国鼓励页岩油气的具体政策和政策效果，对中国今后的页岩油气资源开发利用有重要的启示。

    在20世纪70年代石油危机期间，美国主要的石油巨头公司投入10多亿美元进行页岩油提炼的尝试，但均以成本过高，不具备经济性而告终。当时，提炼油页岩主要有两种传统方法，均需要消耗大量的水和能源，使得页岩油提炼的环境成本和经济成本过高，而无法商业化运营。

    就美国国内政策来说，美国政府鼓励页岩油开发的政策包含于鼓励“非常规能源开发”的总体政策之中。在丰富的油页岩储量和税收优惠政策下，美国众多石油公司出于商业战略的考虑，对页岩油提炼技术开展了广泛的应用研究：壳牌公司在科罗拉多州里奥勃兰克绿河页岩完成地下干馏中试；埃克森美孚公司利用电裂地下油页岩和导电物料加热干馏，成功生成页岩油气；美国页岩油公司成功完成压力热解和加热器的试验，计划于2011年在科罗拉多州的宾塞斯油页岩开展地下干馏中试；雷得里夫公司于2009年成功完成地上干馏中试；美国油页岩开发公司于2009年11月在犹他州完成日产6800吨页岩油装置的可行性报告，并拟采用固体热载干馏技术加工颗粒页岩。除此之外，美国还有约20家科研机构及大学在进行页岩油的基础和应用研究，如：依达霍国家实验室，洛斯阿拉木斯国家实验室，以及科罗拉多矿业学院，犹他大学，斯坦福大学等，研究领域涵盖资源、地质、干馏、燃烧、环保、水供应等。但是，页岩油发展明显滞后于页岩气发展。

    美国页岩气的生产真正进入大规模发展阶段，是20世纪80年代中期，主要的助推力有两个：第一，美国政府对非常规能源开发实施税收优惠政策；第二，水平钻完井技术和水力压裂技术的进步。其结果是增长比较显著：美国2000年页岩气产量为122亿立方米；2003年，采用水平井开发技术后，页岩气产量达200亿立方米；2008年，美国页岩气产量首次超过煤层气，达520亿立方米；2009年，产量超过878亿立方米。

    从20世纪70年代开始，美国政府实施了一系列鼓励能源储备、替代能源发展、替代燃料技术商业化等方面的税收激励或补贴政策。这些税收补贴源于1978年的《能源税收法案》，后来在1980年的《原油暴利税法》中得以扩展。

    美国的相关支持政策比较具体和可操作。《原油暴利税法》中“替代能源生产的税收津贴”旨在鼓励国内非常规能源的生产：从1980年至1992年钻探的非常规天然气可享受每油桶当量3美元的税收津贴，后续的立法将期限推迟了两次，推迟了3年。取得了两个方面的成就：第一，有效激励了非常规气井的钻探。在1992年期限之前，美国78%的新增矿井用于开发煤层气、致密砂岩气和页岩油气。第二，极大推动了美国非常规天然气，尤其是煤层气的产量。政府还特别为阿拉斯加天然气管道的建设提供了激励：联邦政府提供贷款以保证管道建设，高容量天然气处理装置可享受15%的税收津贴，高容量天然气管道的折旧时间被规定为7年。政府的贷款担保降低了管道建设风险，有利于企业获得贷款的同时，保障了合理的天然气处理装置价格。

    另外，还有其他方面的政策：第一，2006年投入运营用于生产非常规能源的油气井，可在2006~2010年享受每吨（或热量等价）22.05美元的补贴；第二，1980~1992年勘探的气井，其生产的非常规天然气享受相同额度的补贴。此项政策使得美国非常规天然气井勘探量大幅上升，天然气储量和产量也随之大幅上升。

    1990年《税收分配的综合协调法案》和1992年《能源税收法案》均扩展了非常规能源的补贴范围。美国联邦能源管理委员会1992年取消了管道公司对天然气购销市场的控制，规定管道公司只能从事输送服务。天然气供销的市场化，使得非常规天然气的供应更加便捷，供应成本大幅降低，市场竞争力更强。1997年《纳税人减负法案》中延续了替代能源的税收补贴政策。2004年《美国能源法案》规定，10年内政府每年投资4500万美元用于包括页岩气在内的非常规天然气研发。

    州政策中最具代表性的就是得克萨斯州，其自20世纪90年代初以来，就对页岩气的开发免征生产税，实施每立方米3.5美分的政府补贴，另外还有其他税收优惠。

    在大力推进页岩气开发的同时，美国联邦政府以及州政府也在环境保护方面出台了一系列措施，这些措施涵盖了页岩气开发的全过程：从钻井勘探到页岩气生产，到废水处理，再到气井的遗弃与封存，法律法规的严密与细致性有效保障了美国页岩气发展过程中的环境保护。
一系列扶持页岩气开发的政策，取得了良好的效果。美国的能源结构正向更为清洁的方向转变。据统计，2000~2009年，美国煤炭和石油占能源消费的比重逐年略微下降，天然气和可再生能源的比重逐渐上升。